《代表法》明确规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参与行使国家权力”。地方各级人民代表大会代表作为地方国家权力机关的组成人员，对巩固地方政权，推进地方民主法制建设，维护人民群众利益有着十分重要的作用。目前，一些地方人大代表的履职现状与宪法和法律的规定、与民主法制建设的需要和人民群众的期盼还有较大差距。在从事代表工作多年的实践中，笔者发现代表履职存在一些问题。针对这些问题，本文试分析存在问题的原因，并提出对策建议。
一、地方人大代表履职存在的问题
1、人代会期间代表审议发言出现“三多三少”现象。
一是空话套话多，高质量的建议少。有的代表说空话套话可谓习以为常了，诸如“报告实事求是，全面客观”，“主题鲜明，思路清晰”，然后再套用报告中的数字来说政府工作的成绩等，而有针对性和可操作性的建议意见说不出来。二是汇报自己工作的多，提出问题的少。由于地方人大代表有一部分是下一级班子的领导代表，他们趁人代会的机会汇报自己的政绩，以引起领导的重视和关注，而对全局工作中存在的问题或轻描淡写，或只字不提。三是领导代表发言多，基层代表声音少。有的领导代表发言长篇大论，占用的时间太多，其他代表尤其是基层的代表发言的机会比较少。
2、闭会期间代表活动开展少，代表提出建议少。主要表现在；一是有的地方人大常委会对闭会期间的代表活动抓得不实，没有把它作为一项基础工程。二是代表对人大常委会履职活动参与不够。有的地方人大常委会开展视察、调研和执法检查等工作时，一般只组织常委会组成人员参加，很少邀请代表参加。三是代表小组开展活动少。有的代表小组一年难得开展一次活动，代表在闭会期间很少提出建议，没有及时反映群众的呼声。
二、产生问题的原因分析
代表履职存在问题的原因既有主观方面的，也有客观方面的。笔者认为有以下五点。
1、代表主体意识淡薄。从法理和宪法的角度来看，人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体；他们代表人民行使当家作主的权力，是人民利益和意志的代表，在国家和社会事务中具有崇高的地位。从建设我国社会主义法治国家的高度来看，人大代表是推动民主法制建设的主力军。但由于封建等级特权思想在我国有几千年的历史，其消极影响不可能在短时期内彻底根除，公民还没有完全自觉的民主意识，还没有充分认识到人民代表大会制度的性质、地位和作用；同时，我国人民代表大会制度还有一个不断完善的过程，特别是县、乡两级人大在社会上的现实地位与宪法规定的法律地位相距甚远。于是一些基层的代表有一种先天的自卑感，感到人微言轻，当“哑巴”代表。而少部分官员代表因为忙于本职工作，无暇顾及代表工作，把代表职务作为一种挂名的荣誉。
2、代表素质不适应履职的需要。人大代表应当具备较高的政治理论水平，要熟悉党的路线、方针、政策；要具备较高的文化素质，有一定的语言表达和文字写作能力；还要懂得一些基本的法律法规才能肩负起代表人民行使当家作主的使命。当前，一些代表的素质与肩负的责任和使命不相适应。有的代表对人大的性质、地位和作用认识比较模糊，对自己的权利、义务和责任不甚清楚；有的则认为当上了代表就有了诸多的特殊权利，就多了一层保护伞，有了更多的机会接触上层；还有的把代表作为一种荣誉，当了代表不敢履行职务，长期保持沉默，开会不开口，举举手而已。
3、代表履职环境欠佳。执法要有良好的执法环境，代表履职同样需要良好的外部环境。在履职过程中，有些代表会遇到一些非议甚至遭到打击报复。新闻媒体也披露了一些代表履职遭打击报复的事件。例如宜昌市长阳土家族自治县地税局对湖北省九届人大代表金梅发言兴师问罪，后几经周折才讨回说法。一个县级地税局敢对一个省级人大代表兴师问罪，那么县、乡人大代表履职环境就可想而知了。一些权力部门以人民赋予的权力自居，“老虎屁股摸不得”，“今天你评我，明天我算计你”的现象也就不足为奇了。面对压力，有些非官员的人大代表在履职过程中对被监督对象要么一言不发，要么评功摆好，不敢说实话，不敢得罪人。
4、代表建议落实不到位。代表建议落实得好坏直接关系到代表履职的积极性和效果。代表对于客观条件或受政策体制等原因限制不能落实的建议尚可理解；但不可思议的是有的承办单位办理代表建议表面上重视，纸上谈兵，实际上不抓落实、经常打“白条”，没有解决实际问题。有的建议连续多年提多年得不到解决，代表对此很失望，认为提了也白提，积极性受挫。
5、代表纪律约束松驰。代表的权利和义务是统一的。《代表法》对代表权利的规定还比较详细，但对代表义务的规定就过于原则，而且没有相应的法律责任。特别是县、乡代表要接受选民的监督，但选民对他们的履职情况并不十分了解，要监督力不从心，不知从何入手。因此，代表履职不履职既没有检查标准，也没有过硬的纪律约束，于是一部分代表成了“举手”代表。
三、促进地方人大代表履职的对策建议
针对代表履职存在的问题症结，笔者认为要从以下五个方面着力促进代表履职。
加强学习培训，提高代表素质
代表素质决定代表的履职水平。要提高代表素质，增强代表履职能力，就必须加强代表政治理论和法律业务的学习培训。
加强政治理论学习培训，就是要增强代表的政治观念、大局观念、群众观念，使代表牢记肩负的历史使命和时代责任，使代表认识到“代表”不仅仅是一种荣誉，更重要的是一种职务、一种责任；同时要增强代表的履职意识，使他们真正懂得代表的本质含义，能够为民代言，为人民服务，带头宣传贯彻党的路线、方针、政策，能够敢于和善于反映人民群众的呼声、愿望和要求，敢于和善于对“一府两院”工作中存在的问题和薄弱环节提出有针对性的意见和建议。
加强代表的法律业务学习培训，就是要增强代表的法制观念，提高法律知识水平。代表履职应以民意为基础，以法律法规为依据，代表要带头遵守和宣传、执行宪法、法律法规，要把监督政府及其所属部门依法行政，法院、检察院公正司法作为履职的重点。
改善履职环境，保障代表权利
首先，要让代表有话可说。一些代表在人大举行的各种会议期间保持沉默，其中很重要的原因就是代表不知情，不好说，怕说外行话。因此，要保障代表的知情权，让代表对“一府两院”的工作有所了解，审议发言才能胸有成竹、有的放矢。要邀请代表参加政府部门召开的各种座谈会、听证会等，不断拓宽代表的知情渠道。
其次，要让代表有机会说。有的地方在一年一度的人大会议期间安排代表审议的时间太短，一个代表团几十个人，讨论政府、计划、财政三个报告只有半天或一天的时间，有的领导代表讲话的时间太长，其他代表想说也来不及。人大会议期间，代表讨论的时间要适当延长，要使每一位代表都有审议发言的机会，尤其要倾听基层代表的声音，会议简报要尽量多刊登基层代表的发言。此外，人大召开的评议会、座谈会等各种会议，要多给普通代表说话的机会。
最后，要让代表敢说真话。代表本着对党对人民负责的态度，真实反映人民群众的呼声，对“一府两院”工作存在的问题和薄弱环节提出有针对性的建议和意见，享有言论免责权。有关部门对代表的发言不能施加压力，不能背后给小鞋穿。要保护代表说真话的积极性，人大应为代表说真话撑腰。
督办代表建议，提高办理质量
对“一府两院”的工作提出建议和意见是代表履职的重要方式之一。落实代表建议，解决建议涉及的总是有利于提高代表的积极性和发挥代表作用，有利于密切党和政府同人民群众的血肉联系，有利于促进改革、发展、稳定，构建和谐社会。
督促承办单位办理好代表建议，就是要承办单位改进办理方式，提高办理实效。目前，办理工作中要克服重答复、轻落实，文来文往只做纸上文章，甚至自提自答的不良现象。一是要树立办理工作无小事的观念。解决建议涉及的问题，就是为人民群众办实事。二是要落实办理工作责任。按照“谁办理、谁负责”的原则，坚持实事求是、依法办理，有条件解决的要立即解决，条件不成熟的要不断创造条件办理或作出耐心细致的解释说服工作。三是要改进办理方式，完善办理机制。多采用“走出去”和“请进来”相结合的现场办理方式，探索开放式的办理建议机制，把只要不涉及党和国家的秘密，不违背法律政策规定的建议，将其内容、办理过程、办理效果等有关情况借助新闻媒体向社会公开，让承办单位接受代表和人民群众的监督。四是要加大督办力度。人大常委会要加强经常性的督办工作，实行督办、检查评比、跟踪回访等一条龙式的监督。要组织代表对重点建议办理情况进行实地调查、视察，必要时还可以进行评议。
改进活动方式，增强活动实效
代表活动组织方式，一般分为三种，一是人大常委会组织代表活动；二是代表小组活动代表活动；三是代表个人持证视察活动。代表活动方式灵活多样，有学习、调查、视察、外出考察、评议、约见“一府两院”领导人等等。代表活动要有计划、有安排、有准备、有总结、有建议。活动内容要紧紧围绕经济建设这个中心，紧紧围绕本行政区域内的重大事项来选择。每次活动都要深入实际，找准、发现问题，提出有价值的建议和意见，督促有关部门整改。活动要力戒形式主义、走马观花，做到轻车从简，防止扰民，增强实效。
密切联系代表，提高服务水平
各级人大常委会要把密切联系代表作为一项基础性和经常性的工作来抓。尤其要多联系基层的代表，经常听取他们的意见建议，了解他们的工作生活情况，关心他们，帮助他们解决一些实际问题，充分调动他们履职的积极性。联系代表的方式灵活多样，既可以组织他们开展活动，也可以邀请他们参加各种座谈会、听证会，列席人大常委会会议，各级人大常委会还应该不断探索新的联系办法，使联系代表工作更方便、快捷、高效。
各级人大常委会的有关职能部门要为代表履职提供优质服务，要负责做好代表学习、培训工作，为代表准备学习资料等，要及时交办、督办代表的建议或信访件，使代表反映的问题能件件有着落，事事有回音。同时，各级人大常委会要逐步提高代表活动经费，为代表履职提供物质和经费保障。
